Норманд 4: Nokian Nordman 4 ( 4)

Подписаться

Этот сайт уже читают 5375 человек! Читай и ты.

наверх

Adblock detector

Понимание нормандского формата и его связь с текущим противостоянием с Россией

9 февраля 2022

На фоне обострения отношений с Москвой высокопоставленные дипломаты Франции, Германии, России и Украины встретятся 10 февраля в Берлине в так называемом нормандском формате, чтобы попытаться найти выход из сепаратистского конфликта на востоке Украины. После многих лет застоя этот формат был возрожден 26 января в Париже в надежде, что эти переговоры по конфликту на Донбассе могут способствовать более масштабным дипломатическим усилиям по деэскалации нынешнего противостояния с Москвой.

A1: Нормандский формат — дипломатическая группа, созданная в июне 2014 года с целью поиска мирного решения конфликта после военной агрессии России. Несмотря на дипломатическое участие Парижа и Берлина, этот шаткий политический процесс с момента своего создания не приносил особых результатов и застопорился на последние два года, а позиции Москвы и Киева, казалось бы, непримиримы. В этом контексте сам факт того, что четырем странам удалось встретиться в Париже и согласовать совместную декларацию, породил умеренные надежды на то, что эта дипломатическая площадка может способствовать деэскалации нынешнего кризиса.

В сочетании с другими дипломатическими усилиями в рамках Совета Россия-НАТО, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и переговорами по стратегической стабильности между США и Россией нормандский формат может оказаться полезной платформой для диалога с целью снижения температуры в период обострения отношений с Россией. По сравнению с другими форумами «нормандский формат» имеет то преимущество, что основные действующие лица, а именно Украина и Россия, собираются за одним столом для обсуждения животрепещущей проблемы конфликта на Донбассе. В идеальном сценарии поиск политического решения этого многолетнего конфликта мог бы способствовать снижению нынешней напряженности, тем самым способствуя более широким обсуждениям с Россией порядка безопасности в Европе. Однако такой подход не лишен рисков, поскольку в некоторых кругах есть опасения, что требования России могут вынудить западных партнеров Украины оказать на нее давление, чтобы она согласилась на невыгодные исходы в нормандском формате, чтобы избежать более широкой конфронтации с Москвой.

Как было согласовано в совместном заявлении, те же высокопоставленные дипломаты вновь встретятся в Берлине 10 февраля, чтобы обсудить, как выйти из нынешнего тупика в отношении Минских соглашений. Эта встреча состоится в разгар активной дипломатической деятельности Соединенных Штатов и их европейских союзников, о чем свидетельствует недавний визит президента Макрона в Москву, а затем в Киев для урегулирования более широкого противостояния с Россией. Если на этой площадке будет достигнут прогресс, то может быть назначен саммит с участием глав государств каждой страны для утверждения нового подхода к урегулированию конфликта.

Q2: Что такое Минский процесс и чего он достиг на данный момент?

A2: С момента своего создания «нормандский формат» служил платформой для политических дискуссий на высоком уровне, чтобы стимулировать продвижение к урегулированию конфликта на востоке Украины. В 2014 году члены «нормандского формата» создали Трехстороннюю контактную группу (ТКГ) в составе России, Украины и ОБСЕ в качестве площадки для технических консультаций по разработке мирного плана.

Эти документы, известные под общим названием «Минские соглашения», неоднократно охарактеризованы как лучший способ прекращения конфликта дипломатическим путем. Они включают в себя предоставление «особого статуса» Донецкой и Луганской областям, организацию там местных выборов, восстановление полного контроля украинского правительства над своей границей и разоружение боевиков в удерживаемых сепаратистами районах.

Тем не менее, ни Украина, ни Россия не согласны с последовательностью шагов, предусмотренных в соглашениях, и до сих пор не стремились к их добросовестному выполнению. Большинство украинцев выступают против них на том основании, что они требуют от Украины уступить слишком много суверенитета представителям Донецкой и Луганской областей, которых считают марионетками Кремля.

Недавние встречи в нормандском формате были в значительной степени сосредоточены на том, как выйти из тупика, но с ограниченным успехом. Последняя встреча глав нормандских четырех государств в Париже в декабре 2019 года привела к совместному коммюнике, в котором изложены несколько согласованных шагов, чтобы дать толчок умирающему мирному процессу. Несмотря на ограниченный обмен пленными, надежды на прорыв вскоре рухнули. Возникли глубокие разногласия по различным вопросам.

Q3: Каковы основные приоритеты Украины и России в этих переговорах?

A3: Первоочередной задачей Украины является восстановление режима прекращения огня и, в конечном итоге, полного контроля над своей границей, прежде чем переходить к решению более острых политических вопросов, которые, по ее мнению, могут быть достигнуты только путем встречи лидеров нормандского формата. . У Украины есть несколько причин настаивать на такой встрече; это гораздо более дружественный формат, чем ТКГ, где Россия уступает своим доверенным лицам в выдвижении ключевых аргументов, и это укрепляет представление о том, что Россия действительно несет определенную ответственность в конфликте. Тем не менее, Украине необходимо будет смириться с тем, что она пошла на невыгодные компромиссы в Минских соглашениях, которые были подписаны в то время, когда она понесла огромные боевые потери. В недавних заявлениях высокопоставленные лица стали более открыто призывать пересмотреть минские документы для решения этих проблем. Министр иностранных дел Дмитрий Кулеба открыто отверг идею особого статуса Донецкой и Луганской областей — ключевое положение «Комплекса мер» — и отказался вести прямой диалог с лидерами сепаратистов.

Основная цель России — добиться политического урегулирования, которое закрепило бы ее влияние на Украину, в частности ее внешнеполитические решения, через сепаратистские регионы даже после того, как они вернутся под контроль правительства.

Q4: Каковы возможности и камни преткновения в переговорах?

A4: Хотя позиции России и Украины по-прежнему сильно различаются, парижская встреча 26 января подала позитивный сигнал, приняв совместное заявление четырех стран впервые после их саммита в Париже в 2019 году. Декларация сформулирована жестко, но содержит некоторые небольшие дипломатические лазейки, которые могут способствовать достижению непосредственной цели деэскалации.

На политическом фронте четыре страны подтвердили в заявлении, что «Минские соглашения [по-прежнему] являются основой работы для нормандского формата», и поручили ТКГ и ее рабочим группам активизировать свою работу по урегулированию разногласий по этим соглашениям. . Украинское правительство уже продемонстрировало некоторые признаки доброй воли, отозвав предложенный законопроект, который Москва сочла несовместимым с Минскими соглашениями, хотя позиция России остается твердой. Предстоящая встреча в Берлине должна будет определить дипломатический путь, чтобы сделать возможным содержательный разговор, поскольку за последние полтора года почти вся работа в ТКГ была поставлена ​​в зависимость от достижения соглашения по конкурирующим «дорожным картам». Хотя это и сложно, но признание различий в трактовках Минских соглашений может дать возможность пересмотреть дискуссию о сути мирного процесса.

В сфере безопасности подписавшие стороны поддержали «безоговорочное соблюдение режима прекращения огня и полное соблюдение мер по усилению режима прекращения огня от 22 июля 2020 года». Восстановление тишины вдоль линии соприкосновения было бы желанным событием, поскольку в последнее время участились нарушения режима прекращения огня, а Россия значительно увеличила свое военное присутствие в регионе. Однако это обязательство все еще очень хрупкое, о чем свидетельствуют недавние инциденты, и потребуются ощутимые меры укрепления доверия. По мнению России, для этого потребуется формализовать прямые контакты между украинскими вооруженными силами и боевиками-сепаратистами через так называемый «координационный механизм». Вместо этого Киев стремился разработать другую договоренность с участием третьей стороны, чтобы избежать видимости признания легитимности сепаратистов, но это не добилось большого прогресса. При условии достижения договоренности по этому вопросу, что далеко не однозначно, другие меры укрепления доверия могут включать отвод тяжелых вооружений от линии разграничения и создание новых участков разведения, как это было согласовано в 2019 году. .

С путаницей препятствий на пути безопасности и политики может возникнуть стимул к решению гуманитарных вопросов как способу создания позитивного импульса. Обсуждения могут быть сосредоточены на возобновлении работы контрольно-пропускных пунктов, многие из которых остаются неработоспособными, поскольку сепаратистские силы отказываются их открывать под предлогом мер общественного здравоохранения, а также на обмене пленными и заложниками. Оба этих действия были предусмотрены в выводах Парижского саммита 2019 года. Чтобы не увязывать гуманитарные вопросы с чреватым политическим переговорным процессом, эти вопросы лучше пока решать на рабочем уровне.

Q5: Какой может быть выход?

A5: То, что на данный момент лидеры Украины и России, похоже, готовы дать шанс этим дискуссиям, является положительным признаком. Президент Зеленский недавно подчеркнул, что «пока условия благоприятствуют, мы должны встретиться и поговорить», прежде чем добавить, что «текущие переговоры снижают вероятность эскалации». Президент Украины подтвердил свою полную поддержку мирного процесса во время совместной пресс-конференции с президентом Макроном. После пятичасовой встречи с президентом Франции в Москве президент Путин подтвердил готовность к диалогу, но при этом сохранил агрессивный тон, настаивая на выполнении Украиной Минских договоренностей и повторяя угрозу военной интервенции.

Неясно, как долго «нормандский формат» будет оставаться дееспособной площадкой для дискуссий, если он не будет генерировать никаких новых идей или подходов. Российские представители, похоже, не готовы идти на какие-либо значимые компромиссы. Между тем Украина прекрасно понимает, что принятие всех требований России приведет к огромным внутренним потрясениям.

Прогресс возможен, если Москва откажется от своих ложных представлений о том, что она не является стороной конфликта, и продемонстрирует готовность выполнять собственные обязательства по выводу войск. Между тем Киеву нужно найти способ представить реальные предложения на политическом треке. Согласованное решение будет включать элементы обоих. В противном случае дипломатические подходы к урегулированию конфликта на востоке Украины зайдут в тупик.

В случае успеха эти переговоры могли бы помочь смягчить более широкий кризис с участием России и Украины, выходящий за рамки нормандского формата. Таким образом, Франции и Германии необходимо будет очень осторожно надеть свои многочисленные шляпы — как члены «нормандского формата», как основные игроки в области европейской безопасности и как союзники по НАТО, — чтобы убедиться, что их подходы полностью согласованы для надлежащего решения многогранной проблемы безопасности.

Эндрю Лохсен — научный сотрудник программы «Европа, Россия и Евразия» Центра стратегических и международных исследований (CSIS) в Вашингтоне, округ Колумбия   Пьер Моркос — приглашенный научный сотрудник программы CSIS в Европе, России и Евразии.

Критические вопросы  выпускается Центром стратегических и международных исследований (CSIS), частной, освобожденной от налогов организацией, занимающейся вопросами международной государственной политики. Его исследования носят беспристрастный и некоммерческий характер. CSIS не занимает конкретных политических позиций. Соответственно, все взгляды, позиции и выводы, выраженные в данной публикации, следует понимать как принадлежащие исключительно автору (авторам).

© 2022 Центр стратегических и международных исследований. Все права защищены.

Влияние нормандского формата на конфликт в Украине: четыре лидера, три прекращения огня и две встречи на высшем уровне

23 октября 2015 г.

В то время как внимание всего мира было сосредоточено на продолжающихся боевых действиях России в Сирии, многие, возможно, пропустили важный саммит в Париже, на котором 2 октября собрались президенты Франции, России и Украины и канцлер Германии. Лидеры собрались в так называемом «нормандском формате», чтобы оценить прогресс, достигнутый в урегулировании конфликта на востоке Украины и реализации Минского соглашения о прекращении огня, которое четыре страны заключили в феврале 2015 года9. 0003

Создано 6 июня 2014 года, когда лидеры Франции, Германии, России и Украины встретились на полях 70-й годовщины высадки союзников в Нормандии, это была первая встреча президентов России Владимира Путина и Петра Порошенко. Украины с тех пор, как в Украине разразился кризис. В Нормандский формат не входят ни США, ни Европейский союз, ни какие-либо другие европейские страны, кроме Франции и Германии.

Несмотря на деловую атмосферу в Париже, ожидания от саммита были скромными, а полного разрешения конфликта не предвидится. Тем не менее, был достигнут определенный прогресс в укреплении очень хрупкого режима прекращения огня и, в меньшей степени, в отсрочке острого политического вопроса. Что касается безопасности, участники подвели итоги улучшения ситуации на местах с 1 сентября, и было достигнуто соглашение об удалении более легких вооружений с линии соприкосновения с улучшенными перспективами удаления более тяжелых вооружений.

Основная часть встречи была посвящена формированию графика организации выборов в Донбасском регионе Украины. Сепаратисты планировали провести односторонние выборы 18 октября (Донецк) и 1 ноября (Луганск) по заданным на местах параметрам. Однако Париж и Берлин дали понять, что поддержат только выборы, проводимые в соответствии с украинским законодательством и в соответствии с международными стандартами и стандартами Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Президент Путин, который ушел сразу после саммита и не выступал публично, очевидно, использовал свое влияние на сепаратистов, поскольку впоследствии 6 октября было объявлено, что их выборы будут отложены. Новые даты этих выборов не назначены.

В связи с переносом выборов Киев должен теперь принять новый закон о выборах, согласно которому местные выборы могут быть проведены на законных основаниях. Парламент также должен утвердить особый статус для сепаратистских регионов, а также создать механизм амнистии для сепаратистов, если выборы пройдут в соответствии с международными стандартами под наблюдением ОБСЕ. Украинскому правительству и парламенту будет очень сложно одобрить эти меры. Первая попытка Киева провести эти меры через украинский парламент была крайне чревата и обошлась с большими политическими издержками.

Этот шаткий политический процесс может открыть двери для заключительного этапа Минских соглашений: восстановления контроля Киева над его границей с Россией и вывода иностранных (как регулярных, так и нерегулярных) российских войск с территории Украины. Этот оптимистичный сценарий не совсем нереалистичен, но оценка его вероятности поднимает несколько ключевых вопросов.

Во-первых, есть законные сомнения в том, что путь, намеченный в Париже, будет политически устойчивым как для Москвы, так и для Киева. Уровень недоверия к истинным намерениям России остается высоким в Киеве и отчасти в Берлине и Париже. Это отражает искренние опасения по поводу того, что более спокойная ситуация на востоке Украины может быть лишь тактическим шагом, направленным на предотвращение возобновления европейских санкций в январе 2016 года, или способом для России заставить Украину замолчать, пока она ведет свою военную кампанию в Сирии.

Безусловно, Россия сохраняет возможность обострить ситуацию на востоке Украины. Он поддерживает военный потенциал на востоке Украины или вблизи украинско-российской границы. Если Россия и ее марионетки выполнят шаги, согласованные в Париже, это может свидетельствовать о том, что Москва ищет выход из своей нынешней военной, экономической и политической дилеммы в Донбассе. Отмена выборов, запланированных на 18 октября и 1 ноября, сама по себе является положительным знаком, подчеркивающим, что Москва действительно контролирует сепаратистов. За этим позитивным шагом должен немедленно последовать вывод тяжелого вооружения и более широкий и навязчивый доступ инспекторов ОБСЕ.

Президенту Украины Порошенко предстоит непростое время в Киеве. Прохождение нового закона о выборах через украинский парламент будет непростым. Скептики в Киеве опасаются, что причина, по которой Россия снижает уровень насилия на востоке Украины, заключается в том, что выполнение Минских соглашений защитит интересы России, обеспечив представителям Москвы на востоке Украины право вето на национальную политику Киева. Они также опасаются, что следующие шаги процесса — особенно принятие нового украинского закона о выборах — возложат политическое бремя на Киев, а не на Москву, перекладывая ответственность за кризис, который был создан и продолжает разжигаться Россией. Постоянная поддержка Киева со стороны Европы и США будет иметь жизненно важное значение, чтобы помочь украинскому правительству принять жесткие решения.

Во-вторых, отсрочка выполнения Минских соглашений вызывает вопросы относительно возобновления или продления европейских санкций в начале 2016 года. Президент Франции Олланд признал, что проведение местных выборов на востоке Украины до конца 2015 года маловероятно. сроки, первоначально предусмотренные в феврале для полной реализации Минских соглашений. Поскольку это является необходимым условием для восстановления контроля Украины над границей, соглашение о прекращении огня Минск-2 будет де-факто перенесено на 2016 год. Само по себе это не должно быть серьезной проблемой: соглашение является политическим, и он не требует ничего, кроме постоянной приверженности его участников, чтобы остаться в живых. Более того, в настоящее время на столе переговоров нет дипломатической альтернативы Минскому соглашению.

Эта задержка, которая вполне может продлиться дольше, чем ожидалось, если ситуация останется в подвешенном состоянии, требует продления европейских санкций, введенных против России. Санкции США против России, хотя и схожи по сути, не ограничены по времени и не требуют явного продления. Берлин, Париж и их европейские партнеры с марта 2015 года ясно дали понять, что европейские санкции не будут сняты до тех пор, пока Минские соглашения не будут полностью выполнены.

В январе 2016 года европейские лидеры вполне могут столкнуться с очень сложной ситуацией. Минские соглашения все равно будут выполняться лишь частично, и Киев не будет контролировать свою границу с Россией. В этом контексте нынешняя структура санкций имеет хорошие шансы на возобновление, несмотря на частые опасения, слышимые в Вашингтоне, что Европа может не найти консенсуса в отношении сохранения санкций, поскольку они слышат, как некоторые европейские лидеры выступают за приостановку действия некоторых санкций в случае улучшения ситуации с безопасностью на удержание земли до начала 2016 года.

Очевидно, что Вашингтон будет влиять на политику этих европейских дебатов, несмотря на отсутствие участия Соединенных Штатов в Нормандском формате. В то время как большинство европейцев по-прежнему строго связывают судьбу европейских санкций с конфликтом на востоке Украины, Соединенные Штаты могут все больше склоняться к тому, чтобы превратить существующие санкции в многоцелевой инструмент для реагирования на поведение России как в Украине, так и за ее пределами. Эта эволюция, наряду с ранними этапами президентской избирательной кампании в США 2016 года, очень затруднила бы для администрации Обамы ответную реакцию на европейскую инициативу по приостановке даже минимальной части санкций, даже если бы внутри Европейского Союза существовал консенсус. перейти к такой формуле.

И последнее, но не менее важное: заинтересованные стороны, не включенные в Нормандский формат, продолжают сомневаться в его способности обеспечить полное урегулирование конфликта. Хотя администрация Обамы и европейские официальные лица публично поддерживают независимое дипломатическое предприятие Франции и Германии, многие официальные лица и эксперты в Вашингтоне, а также различные официальные лица ЕС не скрывают своей обеспокоенности тем, что два наиболее значимых европейских игрока справляются с кризисом самостоятельно. Восточные страны-члены ЕС обеспокоены тем, что их видение кризиса и ответственности России может быть недостаточно отражено Францией и Германией в том смысле, что они не будут достаточно жесткими с русскими. Точно так же украинские официальные лица часто жалуются в Вашингтоне, что две европейские страны подталкивают их к компромиссам, которые они считают неоправданными, в то время как часть их территории по-прежнему оккупирована их могущественным соседом.

Со своей стороны, и Берлин, и Париж хорошо осознают ограниченность своих усилий по нахождению мирного решения конфликта. Канцлер Меркель и президент Олланд неоднократно подчеркивали, что Россия несет ответственность за дестабилизацию Украины, в том числе посредством аннексии Крыма, а не наоборот. Они не считают себя нейтральными брокерами.

Тем не менее, они считают, что их способность объединить Россию и Украину сыграла ключевую роль в сдерживании дальнейшей эскалации конфликта. И их главная забота, помимо восстановления суверенитета Украины, с самого начала заключалась в том, чтобы избежать эскалации, сдержать негативные последствия конфликта для европейской безопасности и участвовать в дипломатическом процессе, способствующем политическому урегулированию.

В этом смысле альтернативный переговорный формат мало что мог бы сделать, чего не смог бы сделать Нормандский формат, даже если он еще не достиг всех своих целей. В определенной степени присутствие США может привести к импорту двусторонних недовольств в формат, который не подходит для их рассмотрения, и это может привести Россию к дальнейшей эскалации. Между тем, участие Европейского Союза в качестве представителя 28 стран в переговорах может иметь политический смысл, но неясно, в какой степени это принесет России дополнительные стимулы к сотрудничеству.

Координация Франции и Германии как с Вашингтоном, так и с Брюсселем имеет решающее значение для обеспечения учета опасений их ключевых партнеров в отношении текущего процесса. Но будучи одной из двух стран, приносящих самые значительные экономические жертвы из-за санкций ЕС, Франция и, тем более, Германия, чья двусторонняя торговля с Россией может сократиться примерно на 20 миллиардов евро в 2015 году, не лишены легитимности и политического влияния для проведения Переговоры.

Ясно, что Соединенным Штатам следует продолжать очень активно участвовать в дипломатических отношениях, даже если они будут находиться на периферии Нормандского формата. Решительная и активная поддержка переговоров, а также вклад, внесенный переговорщиками, помогают поддерживать текущий процесс. Активная политическая работа США также будет необходима, если европейские лидеры начнут сомневаться в возобновлении своих санкций. Что еще более важно, Соединенным Штатам необходимо убедить своих европейских партнеров в том, что их отсутствие в Нормандском формате не является результатом ограничения их участия и присутствия в Европе. Напротив, следует отметить, что эти переговоры являются прообразом более сильного европейского лидерства в решении проблем региональной безопасности. Соединенные Штаты также явно заинтересованы в наращивании европейского оборонного потенциала для решения более широких проблем, которые Россия создает для европейской безопасности, одним из аспектов которых является конфликт на Украине.

Точно так же и Соединенным Штатам, и европейским странам следует проводить четкое различие между судьбой дипломатии — и санкций — в отношении кризиса на Украине и необходимостью продолжения военной адаптации НАТО на ее восточном фланге. Урегулирование украинского кризиса и последующая отмена западных санкций против России не сделают неактуальным усиление НАТО своей способности сдерживать любые дестабилизирующие инициативы России на территории альянса. Напротив, дальнейшая дестабилизация на востоке Украины не должна привести к тому, что альянс займет значительно более агрессивную военную позицию по отношению к России, чем это следует из анализа российской военной доктрины и возможностей.

Было бы наивно полагать, что ситуация в Украине не окажет политического влияния на подготовку саммита НАТО в Варшаве в 2016 г. и на то, как союзники смогут достичь консенсуса в отношении эффективных решений проблем адаптации НАТО. Но Соединенным Штатам и их европейским союзникам, в частности «нормандским державам» Франции и Германии, следовало бы попытаться максимально развести оба вопроса, чтобы адаптационные меры, принятые в Варшаве, могли быть продиктованы в большей степени конкретными военными требования, чем вызывающие разногласия политические соображения относительно более широких отношений с Россией.